home | login | register | DMCA | contacts | help | donate |      

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z
А Б В Г Д Е Ж З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


my bookshelf | genres | recommend | rating of books | rating of authors | reviews | new | форум | collections | читалки | авторам | add




Косвенная государственная помощь


Идея косвенной поддержки политических партий и их кандидатов со стороны государства возникла на рубеже XX века одновременно с первыми попытками нормативного регулирования партийной деятельности. Так, еще в 1888 году во Франции, например, распространение политическими партиями предвыборных рекламно-пропагандистских материалов было освобождено от почтовых сборов, а с 1914 года партии получили возможность бесплатно пользоваться специальными рекламными щитами для расклейки своих предвыборных плакатов и афиш. В 1924 году во Франции была введена система возмещения некоторых расходов отдельных кандидатов и партий (собравших определенный минимум голосов), связанных с рекламно-пропагандистской деятельностью в период избирательных кампаний.

Обращение буржуазного законодателя первоначально именно к институту косвенной государственной помощи политическим партиям не случайно: в сравнении с прямыми дотациями такая помощь обладает некоторыми достоинствами.

С одной стороны, при этом делается важный новый шаг в политико-правовом развитии буржуазного общества: государство переходит к материальной поддержке института, традиционно действовавшего самостоятельно. Это подтверждает, что господствующий класс почувствовал необходимость усиления буржуазных партий, сталкивающихся со все большими сложностями в решении стоящих перед ними задач; более того, это в известной мере свидетельствует о неэффективности ведущего принципа капитализма — стихийной координации взаимодействия различных социально-экономических и политических институтов, решения возникающих проблем преимущественно путем частной инициативы.

С другой стороны, оказание помощи косвенным путем как бы «смягчает» связанные с отмеченным шагом изменения. Возможность государства оказывать воздействие на политические партии при этом расширяется, но все же остается ограниченной, прямого контроля за финансовой деятельностью политических партий не вводится. Ограниченными остаются также размеры материальной помощи. И главное, это не связано с дополнительными прямыми бюджетными ассигнованиями (помощь осуществляется в основном лишь за счет сокращения возможных бюджетных поступлений).

Указанные обстоятельства немаловажны: они облегчили переход к новой законодательной и политической практике, диктуемой потребностями приспособления механизма господства буржуазии к изменившейся исторической ситуации. Собственно, обращение к институту косвенной государственной помощи политическим партиям явилось ответом на данные потребности, а общий характер, формы и объем такой помощи предопределялись уровнем развития социально-экономических и общественно-политических отношений буржуазного общества в предвоенный период. К более решительным шагам буржуазное государство тогда было не готово.

Кроме того, косвенный характер поддержки позволяет гибко использовать государственные средства, обеспечивая с их помощью дополнительные преимущества прежде всего для буржуазных партий, что также существенно при выяснении общей социально-политической направленности рассматриваемого законодательства. Наконец, нельзя не сказать о разнообразии конкретных видов косвенной государственной помощи, что облегчает решение данной задачи.

В настоящее время косвенная государственная материальная помощь политическим партиям получила широкое распространение во всех капиталистических странах. Правда, разноплановая по форме, она все же имеет преимущественно целевое назначение: предусматриваемые в данном отношении меры в основном связаны с деятельностью политических партий по подготовке и проведению выборов.

Систематизируя политико-правовую практику буржуазных стран, можно выделить три основных направления, по которым, как правило, оказывается косвенная помощь партиям со стороны государства: во-первых, помощь в решении технико-организационных вопросов подготовки и проведения выборов; во-вторых, обеспечение возможности бесплатно использовать в предвыборный период государственные средства массовой информации, и прежде всего радио и телевидение; в-третьих, предоставление партиям налоговых льгот. В первых двух случаях государственная помощь ограничена по времени и увязывается с избирательными кампаниями, в последнем — имеет более общий характер, захватывая также текущую деятельность партий в периоды между выборами.

Разумеется, не везде и не всегда косвенная государственная помощь политическим партиям предоставляется в одинаковом объеме или обязательно во всех возможных ее формах. Данные вопросы варьируются в зависимости от исторических традиций, специфики национального законодательства, широты и общего значения в социально-экономической жизни государственного сектора и др. Решающую роль при этом в конечном счете играет соотношение внутриполитических сил, уровень развития классовой борьбы пролетариата и его союзников. В целом данный институт гораздо более развит в западноевропейских буржуазных странах, чем, например, в США или Канаде, хотя, конечно, и в этих странах государственная помощь также практикуется. Среди самих западноевропейских стран косвенные формы государственной помощи политическим партиям, в свою очередь, сравнительно шире распространены там, где более сильные позиции занимают рабочие партии, где у власти находятся или находились социал-демократические правительства.

Помощь в решении технико-организационных вопросов подготовки и проведения выборов — наиболее широко распространенный вид косвенной государственной помощи политическим партиям. При этом государство покрывает расходы, связанные с организацией избирательных участков, их материально-техническим оснащением (аренда печатных машинок, диктофонов, средств звукоусиления и др.), печатанием избирательных бюллетеней, справочно-информационных материалов, составлением списков избирателей, их регистрацией и т. д. В большинстве случаев это требует немалых средств.

Так, издание и рассылка избирателям только развернутого справочно-информационного материала о выборах (содержащего общие сведения о представительных органах, системе их формирования, об участвующих в выборах политических партиях, выдвинутых ими кандидатах, о самой процедуре голосования и т. п., то есть о всем том, что содействует известному повышению общеобразовательного уровня избирателей, помогает им легче ориентироваться в происходящих событиях), практикуемые в отдельных штатах США, обходятся в 120 тыс. долл. и более. Как правило, правда, в целях, экономии средств подготавливаемый к выборам справочно-информационный материал бывает более кратким. Ориентировочная стоимость общенациональной кампании регистрации избирателей в США составляет до 300 млн. долл. Именно столь крупные расходы вынудили американских конгрессменов в мае 1973 года отклонить соответствующий законопроект. В настоящее время, таким образом, составлением списков и регистрацией избирателей государство в США, за исключением отдельных штатов, фактически не занимается[2]. Подобное положение, однако, не типично для капиталистических стран, в большинстве случаев все же буржуазное государство берет на себя заботу о подготовке избирательных списков и регистрации избирателей, оплачивая соответствующие, нередко значительные, расходы.

Основная часть государственных средств, выделяемых на административную подготовку выборов, зачастую передается, правда, не политическим партиям или кандидатам, а государственным органам, создаваемым для проведения выборов. Однако это не меняет существа дела. В итоге эта средства все же выступают как форма государственного финансирования политических партий: ведь они покрывают затраты, которые в противном случае пришлось бы делать политическим партиям1. Такие затраты законодательство ряда стран, в частности в ФРГ, прямо относит к разряду «необходимых», то есть обязательных, для политических партий. Тот факт, что эти затраты осуществляют государственные органы за счет средств, полученных от государства, фактически означает лишь экономию политических партий на юридически «необходимых» затратах.

Подобная практика стала сегодня общераспространенной: государство не просто компенсирует политическим партиям соответствующие затраты, оно все чаще берет на себя и непосредственное решение тех или иных технико-организационных задач, связанных с подготовкой выборов, которыми прежде занимались политические партии. А это позволяет экономить помимо финансов и людские ресурсы, и время — политические партии, таким образом, оказываются в двойном выигрыше.

Помощь государства в административной подготовке выборов не вызывает возражений со стороны буржуазных специалистов. Такая помощь, по их мнению, не только правомерна, но и необходима «Все расходы по организации выборов и праймериз, которые не содействуют какому-либо одному кандидату, партии или точке зрения в ущерб другим кандидатам, партиям или точкам зрения, представляют собой подлинно общественную обязанность и должны покрываться за счет правительства»2. В решении данных вопросов государство, как полагают буржуазные авторы, может действовать «более эффективно и честно, чем политики и партии»3.

Дело, однако, в том, что материальная помощь партиям со стороны государства зачастую выходит за сугубо административные рамки, распространяясь также на рекламно-пропагандистскую деятельность партий, то есть открывает возможность оказывать влияние непосредственно на предвыборную борьбу. И тут-то рельефно вскрывается социально-политическая направленность института косвенной государственной помощи: оказывая такую помощь, буржуазное государство, разумеется, не остается нейтральным. Это вынуждены признавать и сами буржуазные специалисты, констатирующие, что участие государства в избирательной кампании, «несмотря на благие намерения, неизбежно будет сопровождаться дифференцированным подходом к различным предвыборным лозунгам, что равносильно узурпации привилегии избирателей, которой они располагают при демократической системе»4.

Обеспечивая техническую помощь в рекламно-пропагандистской деятельности (предоставляя партиям бесплатно рекламные щиты для расклейки предвыборных плакатов, льготы на почтовые отправления, телефонную связь, транспортные средства, помещения для предвыборных мероприятий и т. п.), государство отдает предпочтение буржуазным партиям, стремится создать для них благоприятные условия, повысить их пропагандистский потенциал. Реальный объем такой помощи трудно учесть, поскольку она оказывается как в централизованном порядке, так и на местах, через контролируемые буржуазными партиями муниципалитеты. Кроме того, аналогичная помощь предоставляется ведущим буржуазным партиям помимо государства также и со стороны крупного бизнеса, интересы которого они защищают. Все это обеспечивает в масштабах страны многократные преимущества пропагандистского аппарата буржуазных партий, в том числе и в тех случаях, когда активная борьба коммунистических и рабочих партий позволяет им тоже добиться права на аналогичную государственную помощь.

Участие государства в технико-организационной подготовке выборов в настоящее время прочно утвердилось в политической практике буржуазных стран. «Материальная организация пропаганды превратилась в своего рода официальную службу (service officiel), организуемую и финансируемую государством, — подчеркивает французский политолог Ж. Лаферьер. — Это освобождает кандидатов от значительной доли расходов по организации избирательной кампании и обеспечивает для партий равенство в средствах (пропаганды. — В.Д.)»5 Заключительный вывод принципиально неверен: рассматривать вмешательство государства как гарантию равенства шансов для всех можно, лишь абстрагируясь от классовой сущности буржуазного государства («равенство» это остается сугубо формальным, распространяется только на буржуазные партии, да и то не всегда). Основная же оценка автора довольно точно отражает специфику современной политической жизни буржуазных стран.

Более того, совершенствуясь, государственная помощь начинает в настоящее время переходить рамки лишь «материальной организации пропаганды», все решительнее вторгаясь в механизм самой этой пропаганды. Подтверждением тому может служить наметившийся в некоторых западноевропейский странах переход к частичной подготовке государством непосредственной пропагандистской продукции (самих предвыборных афиш и плакатов с информацией о кандидатах), а также содержание и манера подачи информационного материала в разделе последних новостей о предвыборной борьбе и др.

Не лишен основания также вывод французского политолога об открывающемся благодаря рассматриваемому виду государственной помощи резерву экономии партийных средств (опять же прежде всего для буржуазных партий). Его стоимостное выражение составляет внушительные суммы. Во Франции, например, где не существует системы прямого бюджетного финансирования партий, государственные расходы по подготовке и проведению парламентских выборов 1978 года обошлись в 135 млн. франков, а президентских выборов 1981 года — в 272 млн. франков; их основную часть составила косвенная материальная поддержка политическим партиям. Не менее значительна косвенная помощь партиям со стороны государства и в других капиталистических странах, причем с учетом инфляции размер такой помощи постоянно увеличивается. Она позволяет партийному руководству ведущих буржуазных партий высвободить средства для использования в других направлениях, тем самым содействуя укреплению их общих позиций.

Одним из важнейших каналов косвенной помощи политическим партиям со стороны государства является предоставление им и их кандидатам в ходе избирательной кампании возможности бесплатно использовать средства массовой информации для изложения своей предвыборной платформы, разъяснения позиций партии по основным внутри- и внешнеполитическим вопросам. Речь идет прежде всего о радио и телевидении, которые по степени эффективности и широте охвата населения далеко опережают печатные издания (газеты, журналы и т. д.). В современных условиях избирательная кампания «не может вестись на перекрестке улиц и у ворот заводов… Настоящая кампания ведется в домах избирателей… Если телевидение отказывается освещать деятельность новой партии, это все равно как если бы новой партии не было вообще»6, — справедливо отмечает американский историк Дж. Маклеллан, подчеркивая значение средств массовой информации для участвующих в предвыборной борьбе политических партий.

Разумеется, рассматриваемая форма помощи распространена в основном там, где средства радио и телевидения находятся под государственным контролем, то есть в западноевропейских странах. В США, где радио и телевидение находятся в частных руках, возможность аналогичной помощи резко ограничена, однако там государство берет на себя контрольно-распорядительные функции, регулируя посредством законодательных мер взаимоотношения партий и кандидатов с частными радио- и телекомпаниями; воздействуя, насколько это возможно в рамках свободного рынка, на порядок и условия предоставления партиям эфирного времени; следя за тем, чтобы со стороны частного капитала не допускалось дискриминации (в тарифах, объеме эфирного времени, периодах выпуска передач в эфир и т. д.) отдельных кандидатов в зависимости от их партийной принадлежности и т. п. Лишенное возможности более существенных действий, государство стремится посредством таких шагов несколько облегчить для партий решение этой чрезвычайно сложной проблемы.

Кроме того, в США делаются попытки оказания помощи и по типу западноевропейских стран: в ряде американских штатов функционирует система бесплатного предоставления партиям и кандидатам эфирного времени. Данная мера, естественно, может распространяться только на общественные, некоммерческие радио- и телепрограммы (которые, как правило, охватывают ограниченную аудиторию) и потому сколько-нибудь существенной роли в политической практике не играет. Попытки введения аналогичного механизма на общефедеральном уровне окончились безрезультатно[3].

Возможность бесплатного использования в предвыборных целях каналов радио- и телевещания обеспечивает для партий западноевропейских стран существенную экономию финансовых ресурсов, так как активная предвыборная борьба требует регулярных контактов с аудиторией, многократного появления на телеэкране. Именно данные статьи расходов в значительной мере и обусловливают астрономические суммы предвыборных расходов американских партий.

Предоставляя политическим партиям столь важную и существенную помощь, буржуазное государство, разумеется, не остается беспристрастным. Юридический механизм данной помощи сконструирован таким образом, чтобы обеспечить и закрепить значительные преимущества для партий господствующего класса. Достигается это преимущественно скрытым путем, «техническими» деталями законодательства, формально декларирующего приверженность демократическому принципу «равенства шансов», — в отдельных случаях, в частности в Испании, этот принцип фиксируется даже на конституционном уровне.

Так, право на бесплатное эфирное время нередко сопровождается требованием обязательного присутствия партии в предыдущем составе парламента (Италия, Швеция, Австрия) или выдвижения партией своих кандидатов в определенном, зачастую весьма высоком, минимуме избирательных округов (Нидерланды, Англия, Франция). Основанием для подобных требований, как видно, например, из решений западно-германского Федерального конституционного суда, служит ссылка на то, что претендовать на право получения бесплатного эфирного времени могут лишь те партии, в отношении которых есть надежда, что они одержат победу во время выборов7. Отмеченные оговорки, как правило, направлены против коммунистических партий, особенно в тех странах, где в силу жесткости существующего режима коммунисты лишены возможности широко развернуть свою деятельность (ФРГ, Англия и др.).

Кроме того, буржуазное законодательство оставляет для правящих кругов немало обходных путей и лазеек. Члены правительства в большинстве западноевропейских стран, например, могут практически свободно пользоваться средствами радио и телевидения. Выступают они при этом, естественно, от имени вполне определенных партий, однако их выступления не включаются в «равные» квоты эфирного времени. То же самое можно сказать и о выступлениях главы государства, которые к тому же в отдельных случаях организуются даже после официального закрытия избирательных кампаний.

Среди косвенных форм государственной финансовой помощи политическим партиям немаловажную роль играет также использование механизма налоговой политики. Последнее осуществляется в двух аспектах: во-первых, посредством предоставления налоговых льгот непосредственно политическим партиям как юридическим лицам и, во-вторых, предоставления льгот при налогообложении для лиц, делающих пожертвования в партийные фонды.

В первом случае государство идет на ограничение потенциальных бюджетных поступлений, оставляя соответствующие суммы в распоряжении партий. Это позволяет избежать лишнего перемещения денег (т. е. одновременно сэкономить на банковских операциях) и обеспечивает выгоду для партий непосредственно. Партии как бы экономят свои финансовые средства, хотя сэкономленные таким образом деньги, по существу, являются скрытой государственной дотацией. Этими деньгами, несмотря на характер их происхождения, партии могут распоряжаться свободно, расходуя по своему усмотрению.

Однако это ставит перед буржуазным государством некоторые проблемы: законы капиталистической экономики, как известно, требуют налогообложения любой организации, тем более занимающейся определенной хозяйственной деятельностью. Стремление оказать поддержку партиям господствующего класса вынуждает буржуазного законодателя поступиться данным принципом, но не полностью: конструируется сложный юридический механизм налогообложения, пытающийся дифференцировать отдельные аспекты партийной деятельности, выделяя те из них, в отношении которых по политическим соображениям можно сделать исключение, освободить их от налога. Основанием для этого служит ссылка на «общественно полезный» характер соответствующих сфер партийной деятельности — обычно налоговые льготы распространяются на идейно-пропагандистскую деятельность партий, их работу среди избирателей и т. д.

Четко разграничить различные направления партийной деятельности, разумеется, сложно (и ведь каждая из них нуждается в финансовом обеспечении), поэтому законодательство конкретных буржуазных стран, учитывая национальные особенности, решает данные вопросы по-разному. Так, в ФРГ партийные взносы, финансовые ресурсы партии, доходы с партийной деятельности от налогообложения освобождены. В то же время доходы с капитала, доходы, получаемые в результате предоставления в аренду партийного имущества или помещений и т. п., подлежат нормальному налогообложению. Во Франции доходы партий, получаемые при сдаче в аренду недвижимости, а также чистый доход с оборотного капитала подлежат льготному налогообложению: в таких случаях предоставляется 24-процентная скидка. Общий же налог на недвижимость, налог на доходы с коммерческой деятельности (содержание своих издательств, типографий и т. п.), а также косвенные налоги с партий взимаются в обычном размере.

Материальная помощь, получаемая буржуазными партиями посредством отмеченных льгот, сравнительно ограниченна и, главное, сам по себе механизм таких льгот не позволяет обеспечить серьезных дополнительных преимуществ для буржуазных партий: при прочих равных условиях соответствующее законодательство распространяется и на официально действующие в данной стране партии рабочего класса. Потому-то институт частичного освобождения от налогов самих партий в ряде случаев дополняется введением специальных налоговых льгот для лиц, делающих пожертвования в партийные фонды.

Данный юридический механизм функционирует несколько иначе. Непосредственной выгоды партии при этом не получают. Однако облегчается положение лиц, готовых материально помогать партиям, что содействует увеличению объема и числа пожертвований и в конечном счете приводит к росту партийных бюджетов[4]. Буржуазные партии получают дополнительные средства, которые в противном случае остались бы частично у избирателей, а частично поступили бы в виде налогов к государству. Такая разновидность косвенной государственной помощи партиям также ставит перед буржуазным законодателем некоторые проблемы.

С одной стороны, подобный механизм помощи обеспечивает более гибкий и эффективный инструмент защиты интересов господствующего класса В силу прогрессивного характера налоговой системы большие выгоды при этом получают те, кто богаче, что стимулирует более высокие пожертвования в партийные кассы. Наряду с этим зачастую отмечается расширение притока и мелких вкладов в фонды буржуазных партий, что также выгодно буржуазии: тем самым обеспечивается своеобразное перераспределение средств мелко- и средне состоятельной части населения в пользу крупного капитала, интересы которого защищают ведущие буржуазные партии. Более того, параллельно создается и определенное пропагандистское прикрытие: увеличение мелких вкладов дает основание буржуазным специалистам говорить о «расширении» воздействия рядовых избирателей на руководство буржуазных партий, о «сбалансированности» влияния крупных доноров массой мелких пожертвований, об «укреплении» прав и свобод граждан и т. п.

С другой стороны, прямолинейность, откровенная социальная направленность данного механизма государственной помощи создает известные неудобства для буржуазии как класса: в современных условиях ей невыгодно полностью обнажать институты своего господства, забывать об их внешней респектабельности. По сути дела, при этом предпринимается попытка распространить на политические партии такие налоговые льготы, которыми обычно в капиталистических странах пользуются благотворительные организации. Но последние потому и пользуются исключительными по своему характеру льготами, что не имеют надежной финансовой базы. В применении же к политическим партиям, и особенно партиям монополистической буржуазии — институту сильному, в финансовом отношении обеспеченному — аналогичные уступки означают лишь расширение возможностей крупного бизнеса укрепить финансовое положение отстаивающих его интересы партий, создать для них дополнительные важные преимущества в борьбе с партиями рабочего класса. И этого не могут отрицать многие буржуазные специалисты. «Не вызывает сомнения, что партии нотаблей оказываются в выигрыше по отношению к партиям масс, если лицо, делающее пожертвования, может вычесть соответствующие суммы из налоговой декларации… — отмечает, например, Р. Краэ. — Косвенное государственное финансирование, каковым являются данные налоговые меры, представляет угрозу для равенства партий и граждан»8. Более того, это признается даже некоторыми официальными инстанциями: освобождение от налогообложения пожертвований в партийные фонды «противоречит принципу формальной демократии, лежащему в основе осуществления политических прав при либеральной демократии»9, — констатируется в одном из решений Федерального конституционного суда ФРГ.

Данные обстоятельства предопределили в целом достаточно осторожное отношение буржуазного законодателя к рассматриваемой проблеме. Это отразилось уже на самом процессе разработки соответствующего законодательства, сложном и противоречивом, обусловило его заметную нестабильность. Санкционируя в силу своих классовых позиций указанный механизм помощи партиям, буржуазный законодатель вместе с тем, заботясь об общеклассовых интересах буржуазии, стремится ограничить масштабы его использования; вводит нормативно фиксированные пределы пожертвований, на которые распространяются налоговые льготы; оговаривает необходимость контроля за пожертвованиями и др.

Так, в ФРГ налоговые льготы для юридических лиц, делающих пожертвования в фонды партий, были введены законом от 16 декабря 1954 г. Закон предусмотрел возможность освобождения от налогообложения взносов «в благотворительных, конфессиональных, религиозных и государственно-политических целях» и одновременно установил четкие пределы сумм, на которые распространяются подобные льготы: такие суммы не должны превышать 5 % годового дохода или 0,2 % годового оборота (включая фонды зарплаты) фирм и корпораций, делающих пожертвования. Годом позже (декрет от 2 декабря 1955 г.) было сделано еще одно уточнение: отмеченные льготы допускаются в отношении пожертвований в фонды лишь тех партий, которые по результатам последних выборов представлены хотя бы одним депутатом в бундестаге или палатах земель. Уточнение немаловажное, отражающее взятый правящими кругами курс на серьезную реорганизацию партийной системы, вытеснение с политической арены маловлиятельных партий.

Несколько позже, однако, Федеральный конституционный суд ФРГ в своих решениях от 21 декабря 1957 г. и 24 июня 1958 г. признал противоречащим действующей конституции освобождение от налога сумм, жертвуемых в пользу партий, поскольку это нарушает принцип «равенства шансов» для всех партий.

Совместное давление, с одной стороны, крупного бизнеса, а с другой — руководства ведущих партий, взаимно заинтересованных в льготном механизме политических пожертвований, обеспечило повторное возвращение к данному вопросу, на этот раз в рамках закона о политических партиях 1967 года. Закон (§ 34–35) вопреки предыдущим решениям конституционного суда счел возможным допустить соответствующие налоговые льготы, но только для физических лиц и в более ограниченных размерах (до 600 марок в год с человека или 1200 марок — с семейной пары); в 1980 году соответствующая сумма была утроена.

Этим, однако, дело не ограничилось. В декабре 1983 года последовала новая важная реформа. В соответствии с ней, с одной стороны, были несколько уменьшены размеры пожертвований от частных лиц, подлежащих льготному налогообложению: отныне они составляют 1200 марок в год с человека (для супругов—2400 марок; 50У0 этих сумм при пожертвованиях можно непосредственно вычитать из общей суммы налога). С другой стороны, налоговые льготы были распространены на пожертвования в партийные фонды от юридических лиц, то есть от фирм и корпораций. На подобные пожертвования теперь распространяются такие же налоговые льготы, как и на пожертвования в фонды благотворительных организаций. Иначе говоря, фактически восстановлено положение, предусматривавшееся законом 1954 года. Из данного закона были заимствованы и общие пределы допустимых пожертвований, на которые распространяются налоговые льготы (не более 5 % годового дохода или 0,2 % годового оборота, включая фонды зарплаты, конкретных корпораций). Реализация предусматриваемых новым законом мер означает, что отныне государство ежегодно будет недобирать налогов на сумму свыше 50 млн. марок — таков объем фактической дополнительной косвенной помощи политическим партиям со стороны государства, которая отныне будет им оказываться.

Гибок и разнообразен механизм налоговых льгот в Соединенных Штатах; здесь он практикуется как на федеральном, так и на местном уровне (большинство штатов имеет свое законодательство по данным вопросам). Характер предпринимаемых буржуазным законодателем мер свидетельствует о попытках использования этого механизма в двух основных направлениях: во-первых, для увеличения числа мелких пожертвований, стимулируя данную форму политической активности широких масс населения (эти меры адресованы прежде всего к материально слабо обеспеченной части избирателей); во-вторых, с целью привлечения крупных вкладов (данная группа мер обращена к представителям большого бизнеса, стремится повысить их заинтересованность в широко масштабной материальной поддержке ведущих буржуазных партий).

Первая задача решается путем предоставления гражданам, желающим оказать материальную помощь партиям, налоговых льгот в двух формах: в виде налоговой скидки — пожертвования партиям или кандидатам в размере до 50 долл. (для супругов — до 100 долл.) вычитаются из налоговой декларации; или в виде налогового кредита — общий размер налога уменьшается на сумму, равную половине размера сделанного пожертвования, которое в таком случае не может превышать 25 долл. (для супругов — 50 долл.). Данные квоты установлены законом о доходах (Revenue Act) 1971 года; в конце 1974 года они были удвоены. Согласно данному законодательству, избиратель может, например, внести в партийный фонд 100 долл, при личных расходах лишь в 50 долл. — остальные 50 долл. вернутся к нему в форме налогового кредита, то есть фактически будут предоставлены партии государством. Специфика инструмента налоговых льгот как скрытой формы государственного финансирования партий при этом прослеживается весьма отчетливо.

Возлагавшихся на нее надежд в целом реформа, однако, не оправдала Она не обеспечила массового притока мелких пожертвований. Общая доля избирателей, сделавших пожертвования в 1972 году (в ходе первой избирательной кампании после введения нового законодательства), составила примерно 12 %, то есть осталась на том же уровне, что и при предыдущих выборах: правом на вновь предоставленные налоговые льготы воспользовалось менее 4 % налогоплательщиков. Попытки подобным методом подхлестнуть политическую активность населения и, главное, втянуть широкие слои рядовых избирателей в механизм финансирования буржуазных партий окончились неудачей.

Не удалось ликвидировать и диспропорцию в общем размере поступлений (предопределяющем степень воздействия на предвыборную борьбу) от богатых и малообеспеченных избирателей. Это исключалось механизмом налоговых льгот, обеспечивающим в силу самого характера налоговой системы привилегии для более богатых. «Богатому налогоплательщику политические пожертвования обходятся дешевле, чем бедному, — признают Д. Адамани и Дж. Агри, — при аналогичной сумме личного вклада богатый налогоплательщик может оказывать большее политическое влияние, чем менее состоятельный налогоплательщик»10. Согласно статистике, новыми налоговыми поблажками в основном воспользовались лица с высоким уровнем доходов, которые и без того делают наиболее частые и наиболее крупные пожертвования, активно воздействуя на предвыборную борьбу.11

Гораздо более результативными оказались налоговые меры, адресованные к зажиточной части населения, призванные обеспечить приток крупных вложений. Приняты они были в 1972 году в форме двух административных решений Службы внутренних доходов (Internal Revenue Service)

Одно из этих решений устанавливало, что каждый из политических комитетов, создаваемых для поддержки кандидатов, считается самостоятельным и независимым, если его состав хотя бы на треть не дублирует состава других комитетов, поддерживающих одного и того же кандидата. Пожертвования в фонды каждого из таких комитетов в пределах до 3 тыс. долл. освобождаются от налогообложения. Эпидемия создания подобных комитетов моментально охватила всю страну — только в поддержку Р. Никсона было создано до 650 комитетов12. Дробя взносы мелкими (до 3 тыс. долл.) частями и передавая их различным комитетам, крупные бизнесмены получили возможность передавать «своим» партиям и кандидатам большие суммы, существенно преумножаемые благодаря «экономии» на налогах. Так, мультимиллионер Р. Скейф передал в фонд избирательной кампании Р. Никсона в 1972 году 990 тыс. долл., распределив их между 330 политическими комитетами; при этом «экономия» на налогах составила до 590 тыс. долл. Владелец страховых компаний из Чикаго К. Стоун предоставил республиканской партии мелкими частями до 2 млн. долл.; при единовременном взносе аналогичной суммы ему пришлось бы потерять в виде налогов почти 1,4 млн. долл.

Другое решение касалось политических пожертвований, осуществляемых не непосредственно в деньгах, а в акциях. При передаче акций политическому комитету, согласно этому решению, должна учитываться их покупная стоимость, которая, как правило, гораздо ниже их последующей рыночной стоимости. Реализуя полученные таким образом акции по рыночным ценам, политические комитеты получали пожертвования, фактически многократно превышающие номинально фигурирующие в отчетах суммы[5]. А их доноры, в свою очередь, опять же «экономили» на налогах, поскольку в каждом случае номинальная стоимость одновременно передаваемых акций не превышала допускаемого лимита в 3 тыс. долл.

Обе отмеченные меры носили столь откровенно классовый характер, столь прямолинейно служили интересам крупного бизнеса и, главное, сразу же привели к столь широкомасштабным и очевидным финансовым махинациям, заметно отразившимся на объеме предвыборных расходов, что от них вскоре пришлось отказаться. Решение, касающееся пожертвований в акциях, годом позже было отменено самой Службой внутренних доходов, а решение о политических комитетах в 1974 году аннулировано окружным судом федерального округа Колумбия; при этом суд, отмечая противозаконность дробления пожертвований, признал возможным, опять же в угоду монополистическому капиталу, ввести налогообложение расчлененных сумм лишь с момента судебного постановления — 7 июня 1974 г.

Говоря об экспериментах с использованием механизма налоговых льгот в США, нельзя не сказать о системе «однодолларового налогового отчисления» (a dollar check-off system). Соответствующая идея, предложенная бывшим председателем финансового комитета сената Р. Лонгом, первоначально была отражена в одном из законодательных актов (Foreign Investors Tax Act) 1966 года. Смысл ее сводится к тому, что каждый налогоплательщик, уплачивая налог, может сделать отметку об отчислении одного доллара в фонд президентской избирательной кампании. Из этих налоговых отчислений складывается сумма, которая впоследствии распределяется конгрессом между партиями, участвующими в президентских выборах, и покрывает их предвыборные расходы. Тем самым в американской законодательной практике, по сути дела, впервые была сформулирована идея государственного финансирования партий. В этом, собственно, и состоит основная заслуга рассматриваемого проекта.

Позже данная идея была подтверждена законом о доходах 1971 года и законом о финансировании президентских выборов (Presidential Election Campaign Act) 1972 года, который предлагал уже достаточно развернутое решение проблемы. В соответствии с этим законом:

— каждый гражданин, выплачивая налоги, мог по своему усмотрению сделать указание об отчислении одного доллара в фонд президентской избирательной кампании; более того, теперь он получил право адресовать эти отчисления конкретной партии — общий размер государственных субсидий отдельным партиям оказывался, таким образом, в прямой зависимости от их авторитета среди избирателей;

— собранные подобным путем средства должны передаваться кандидатам, а не непосредственно политическим партиям, как это предусматривалось законом 1966 года Данная корректировка имела принципиальное значение. Соответствующее положение закона 1966 года вызывало наибольшее недовольство и критику среди политических деятелей, включая руководство обеих партий. Оно не учитывало специфики механизма американских партий, могло, как опасались буржуазные специалисты, привести к трансформации традиционной системы (к ней исторически приспособлены все конституционные и политические институты), при которой первые роли в избирательном процессе отводятся кандидатам, а партийный аппарат остается как бы несколько в тени, но в то же время активно работает на кандидатов, всемерно содействуя их успеху;

— вводился принцип факультативности государственной помощи: за каждым кандидатом сохранялось право отказаться от бюджетных субсидий и проводить свою избирательную кампанию, полагаясь только на частное финансирование (данный принцип явился уступкой республиканцам);

— в случае если кандидат соглашался на государственное финансирование, фиксировался четкий «потолок» его предвыборных расходов — 15 центов на каждого избирателя, что составляло в 1972 году около 20,5 млн. долл.; причем не предусматривалось поправок на инфляцию. Правда, оговаривалась возможность дополнительных расходов (сверх указанного лимита) со стороны различных политических комитетов в пределах до 1 тыс. долл. — таким образом, обеспечивалось право на «свободу участия в политической жизни» для тех избирателей, которые хотели бы материально поддержать определенного кандидата, но не воспользовались ранее возможностью на отчисление одного доллара, так как не знали, что данное лицо будет выдвинуто в качестве кандидата.

Закон имел немало пробелов. Он касался лишь президентских выборов и ничего не говорил о выборах в конгресс; в ходе президентских выборов он предусматривал государственную финансовую помощь лишь на втором этапе избирательной кампании, полностью игнорируя праймериз; фиксируемый им «потолок» расходов был слишком занижен (достаточно отметить, что фактические расходы ведущих претендентов на пост президента в 1972 г. составили до 40 млн. долл. у демократов и почта 50 млн. долл. у республиканцев). Однако это лишь одна сторона вопроса Закон имел серьезные изъяны как инструмент использования налогового механизма, механизма косвенной поддержки партий со стороны государства.

Он отстранял от участия в финансировании партий тех избирателей, которые не платят налогов, так как не имеют доходов, другими словами, являлся дискриминационным в отношении наименее состоятельной часта населения (в 1972 г. таковых было свыше 18 млн., сегодня за официальной чертой бедности находятся уже более 35 млн. американцев). Он вынуждал избирателей оказывать поддержку партии задолго до того, когда станут известны выдвигаемые ею кандидаты, то есть содействовал дифференциации избирательного корпуса по партийной принадлежности, не согласуясь с отмеченными традиционными особенностями американского партийно-политического механизма. И главное, он не гарантировал необходимого объема государственной помощи, поскольку ставил ее в зависимость от действий избирателей, их готовности участвовать в системе налоговых отчислений. Последнее немаловажно, тем более что результаты первого обращения к подобной системе в 1973 году оказались малоутешительными: указание о долларовом отчислении сделало чуть более 3°с налогоплательщиков, что позволило собрать только 4 млн. долл. Переход к государственному финансированию президентских выборов при подобном уровне участия избирателей был практически невозможен.

В 1974 году положение несколько выправилось: уже 15 % налогоплательщиков сделали отчисления, что дало 17,5 млн. долл.; кроме того, еще 8,4 млн. долл. задним числом было дособрано за 1973 год. В целом к 1 июля 1974 г. в фонд президентских выборов поступило уже около 30 млн. долл.13 Это давало основания надеяться, что к очередным президентским выборам 1976 года необходимая сумма могла быть собрана, тем более что опросы общественного мнения показывали, что при соответствующей разъяснительной работе уровень участия населения в системе налоговых отчислений можно поднять до 35–40 %, а это позволило бы ввести государственное финансирование не только при президентских, но и при парламентских выборах14.

Активное использование механизма налоговых льгот обнаружило серьезные слабости в системе косвенной государственной помощи буржуазным партиям. Существенная сама по себе, такая помощь все же является недостаточной, не обеспечивает адекватного решения всех проблем, с которыми сегодня сталкиваются буржуазные партии. В условиях нарастающей неустойчивости политического механизма диктатуры монополий все ощутимее потребность в более решительной государственной поддержке (притом не только материальной) защищающих интересы господствующего класса партий, более активного и разнопланового воздействия государственной власти на партийную систему.

Наряду с этим требуется значительная реорганизация механизма и собственно финансового обеспечения партийной деятельности. Объем помощи, предоставляемой государством в косвенных формах, не покрывает резко возросших в последнее время потребностей буржуазных партий. Но дело не только в этом. Требуется изменение характера материальной помощи: необходимы средства пусть целевого назначения, но которыми буржуазные партии могли бы распоряжаться более или менее свободно и, главное, поступления которых были бы регулярными. Иначе говоря, требуется механизм надежного стабильного финансирования. Ответом на данные потребности является обращение к институту прямого государственного финансирования партий. Практика косвенной государственной помощи партиям, и в частности механизм налоговых льгот, в известной мере подготовили почву для этого как в плане накопления определенного политико-правового опыта, так и в плане пробуждения интереса общественного мнения к названной проблеме15.



Глава III КОМУ И КАК ПОМОГАЕТ БУРЖУАЗНОЕ ГОСУДАРСТВО ( механизм государственного финансирования политических партий) | Деньги и политика | Прямое бюджетное субсидирование