home | login | register | DMCA | contacts | help | donate |      

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z
А Б В Г Д Е Ж З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


my bookshelf | genres | recommend | rating of books | rating of authors | reviews | new | форум | collections | читалки | авторам | add





Правовое регулирование партийных расходов


Правовое регулирование партийных расходов, по существу, представляет собой своеобразный обходной маневр: законодатель стремится ограничить саму потребность политических партий в средствах на проведение избирательных кампаний, создать известные нормативные препятствия для их удорожания, тем самым как бы косвенно компенсируя неэффективность мер в области прямого ограничения размеров политических пожертвований. Подобный подход имеет свои преимущества.

Прежде всего он позволяет перенести решение проблемы из сферы взаимоотношений между частными (физическими и юридическими) лицами и политическими институтами (партиями) в сферу взаимоотношений между партиями и государством. Это обеспечивает большую свободу действий для буржуазного законодателя, позволяет решительнее и разнообразнее использовать юридическую технику при защите общеклассовых интересов буржуазии: возможность столкновения с частными интересами, непосредственное ущемление прав конкретных фирм и корпораций при этом практически исключается. Последнее, видимо, следует считать одной из важнейших причин, обусловивших интерес к данному виду законодательства, ибо забота о частных интересах бизнеса явно доминирует в действиях буржуазного законодателя.

Далее, поскольку накладываемые ограничения в таком случае адресуются преимущественно к партиям, а не к частным лицам, по-новому встает вопрос о механизме контроля за соблюдением нормативных предписаний. Его важнейшим элементом становится раскрытие партийных бюджетов, во всяком случае их расходной части, гласность предвыборных затрат партий и кандидатов. По-новому выглядит в таком случае и нарушение предусматриваемых ограничений, выходящее за рамки злоупотребления частных лиц, неизбежно приобретающее политический государственно-правовой характер. Кроме того, открывается возможность для совершенствования системы санкций, в частности в виде лишения возможности баллотироваться (или последующем лишении выборного мандата) тех кандидатов, которые нарушили финансовые предписания законодательства Забегая вперед, необходимо отметить, что к повышению эффективности нормативных мер все это, однако, не привело.

Наконец, нельзя не сказать об общем сложившемся в послевоенные годы благоприятном фоне для развития подобного законодательства, учитывая новый характер взаимоотношений между государством и буржуазными партиями, все более активное втягивание последних в сферу правового регулирования. Собственно, регулирование финансовых аспектов деятельности партий, того, как они могут распоряжаться политическими пожертвованиями, перед кем и как должны отчитываться в своих расходах, осуществляется в рамках их общего правового статуса.

Нормативное регулирование партийных расходов осуществляется в двух аспектах: во-первых, с точки зрения определения круга непосредственных целей, на которые можно или, напротив, нельзя тратить деньги, и, во-вторых, путем прямого законодательного ограничения максимально допустимых расходов в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний. Каждое из этих направлений связано со своими сложностями и проблемами.

Первое направление в известной степени менее категорично, не содержит каких-либо четко фиксированных показателей и, видимо, поэтому достаточно быстро и широко утвердилось в политико-правовой практике ведущих капиталистических стран. Оно включает широкий комплекс мер, призванных ограничить предвыборные партийные расходы, либо лимитируя в них потребность, либо полностью исключая их по отдельным статьям. Достигается это путем регулирования отдельных видов партийной деятельности в периоды избирательных кампаний, форм и методов предвыборной рекламно-пропагандистской работы. При этом нередко предпринимается попытка сгруппировать методы по двум основным категориям: разрешаемые и неразрешаемые.

Вопрос о неразрешаемых методах пропаганды решается сравнительно просто. Сюда, как правило, относятся наиболее дорогостоящие, трудоемкие или сомнительные в этическом отношении приемы, в том числе: использование в предвыборных целях методов чисто коммерческой рекламы, обращение к услугам зарубежных радиостанций, «дикая» расклейка (т. е. вне специально отведенных для этого мест) предвыборных плакатов, массовая раздача сувениров, организация шумных предвыборных караванов и вообще увеселительных мероприятий для избирателей и т. п. Исключение отмеченных форм пропагандистской работы, разумеется, содействовало бы удешевлению избирательных кампаний. Однако кризис буржуазных институтов власти, падение авторитета буржуазных партий не позволяют отказаться от этих форм, вынуждая буржуазных политиков идти на нарушение законодательства и, следовательно, на дополнительные финансовые расходы.

С разрешаемыми методами пропаганды, а в более общем плане с фиксацией тех целей, на которые считается правомерным расходование предвыборных средств, дело обстоит сложнее. Конкретные перечни таких методов и целей чаще всего оказываются неполными. В большинстве случаев при этом упоминаются, в частности, расходы на организацию руководящего органа по подготовке и проведению избирательной кампании, ее штаб-квартиры, аренду помещений для встреч с избирателями и других предвыборных мероприятий; оплата сотрудников избирательных органов, их технического персонала; транспортные издержки, связанные с деятельностью этих органов, а также для подвозки больных, престарелых или неимущих избирателей в день голосования к избирательным участкам (подвозка здоровых избирателей считается противоправной); почтовые расходы; оплата услуг средств массовой информации; расходы по подготовке и распространению агитационно-пропагандистской литературы и т. п. Аналогичные перечни, варьируемые в некоторых деталях, содержатся в законодательстве около двух десятков американских штатов; вопрос о видах разрешаемых расходов рассматривается в английском законодательстве, в частности в законе 1949 года об изменении акта о парламенте, в законе о политических партиях Австрии 1975 года 28 и т. д.

Сложность в том, что подобного рода законодательные перечни со временем неизбежно устаревают, особенно в условиях современных темпов совершенствования техники обработки избирателей, появления новых ее разновидностей. Так, многие из названных актов не содержат упоминания об опросах общественного мнения, об использовании телерекламы, о компьютерных системах рассылки избирателям открыток, писем, буклетов и т. д., что содержит элементы персонифицированной обработок избирателей, то есть явно выходит за рамки стандартной статьи «почтовых издержек» в ее традиционном понимании. Все это обусловливает разрыв между юридической нормой и жизнью, выхолащивает законодательные меры.

Кроме того, само по себе жесткое предопределение форм и методов предвыборной деятельности, несколько упорядочивая избирательную кампанию в целом, по сути дела, не приводит к экономии средств: запрещение тех или иных видов расходов, как свидетельствует практика, зачастую лишь переадресовывает высвобождаемые таким образом средства на другие, допустимые формы предвыборной деятельности. «Маловероятно, чтобы схемы, предписывающие либо запрещающие конкретные разновидности предвыборных расходов, за исключением запрещения подкупа избирателей, официальных сотрудников и других лиц, занятых административной организацией выборов, — признают Д. Адамани и Дж. Агри, — были полезны или эффективны»29. Практическим тому подтверждением может служить судьба американского закона об использовании средств радио и телевидения в предвыборных целях (Campaign Communications Reform Act): будучи принятым в 1971 году, он в связи с его очевидной неэффективностью был отменен в 1974 году. Неудивительно, что широкого распространения подобное законодательство в политико-правовой практике буржуазных стран не получило.

Наконец, в числе мер, направленных на ограничение предвыборных расходов, нельзя не упомянуть законодательного ограничения ip возможности более узкими рамками официальных сроков избирательных кампаний, то есть периода наиболее интенсивного расходования избирательных ресурсов. Подобные законы приняты сегодня в большинстве буржуазных стран: во Франции, например, избирательная кампания ограничивается при парламентских выборах — 20, а при президентских — 15 днями (перед первым туром голосования), в Канаде законодательство фиксирует четырехнедельный срок избирательной кампании; в Англии в соответствии с законом 1949 года каждый кандидат может самостоятельно решать вопрос о сроках начала своей предвыборной кампании, однако в любом случае он связан официальной датой провозглашения выборов, то есть примерно тремя неделями, и т. д.

Данная мера действительно могла бы дать практический эффект: не касаясь характера самих расходов, она просто лимитирует их во времени. Однако официальные и фактические сроки начала предвыборных кампаний зачастую не совпадают; причем, чем сложнее соотношение внутриполитических сил, острее межпартийные схватки, тем раньше начинается фактическая предвыборная борьба и соответственно раньше начинают нарастать расходы, связанные с рекламно-пропагандистской деятельностью, не говоря уже о том, что в ряде стран вообще не существует жестких, нормативно фиксированных сроков избирательных кампаний. Они отсутствуют, например, в западногерманском законодательстве30. Нет их и в США, где избирательные кампании, особенно при выборах президента, начинаются задолго до голосования и могут продолжаться многие месяцы, что заметно отражается на их общей стоимости, делая их доступными лишь для очень хорошо обеспеченных в финансовом отношении партий. Президентская избирательная кампания 1984 года, например, началась фактически сразу же по окончании «промежуточных» выборов 1982 года, когда республиканцы произвели перестановки в партийном аппарате и созвали специальное совещание по подготовке к новым президентским выборам.

Параллельно с рассмотренными мерами буржуазное законодательство в некоторых случаях предпринимает попытки и более решительных шагов: четкого нормативного ограничения допустимых предвыборных расходов. Технически такие пределы фиксируются в форме ограничения разрешаемых затрат в расчете на каждого гражданина, достигшего избирательного возраста (порой учитывается количество только зарегистрированных избирателей или даже только тех избирателей, которые принимали участие в голосовании на прошлых выборах); накладываются ограничения либо на партийные расходы, либо на расходы отдельных кандидатов (иногда встречается одновременно комбинация того и другого).

Подобный способ регулирования предвыборных расходов, как и большинство используемых законодателем мер, противоречив, во многом несовершенен, что отражается на оценках его со стороны буржуазных специалистов. Сама по себе идея введения жесткого одинакового для всех участников предвыборной борьбы предела допустимых затрат теоретически открывает возможность некоторого ограничения темпов роста предвыборных затрат, более экономного их использования и даже известного выравнивания позиций отдельных кандидатов, сокращения преимуществ тех из них, которые богаты и пользуются поддержкой богатых лиц. Последнее особенно подчеркивается буржуазными авторами, считающими, что «введение потолка предвыборных расходов партий и кандидатов, а также контроль за их расходами эффективнее, чем финансовая помощь государства, обеспечивает равенство средств пропаганды»31.

Практическая реализация этой идеи, однако, сталкивается с серьезными осложнениями, заметно отражающимися на ее потенциальных возможностях как средства урегулирования рассматриваемой проблемы.

Немалые сложности представляет задача определения конкретного предела разрешаемых расходов. При этом во внимание, естественно, могут быть приняты лишь самые общие критерии, учитывать специфику каждого из избирательных округов просто нереально. Между тем условия и характер предвыборной борьбы в отдельных округах (количество баллотирующихся кандидатов, авторитет и широта поддержки каждого из них, интенсивность предвыборных схваток и т. п.) предопределяют весьма различные потребности в финансовых средствах. Будучи более или менее оправданным в одних случаях, единый, стандартный уровень допустимых расходов в других случаях, скорее всего, оказывается неэффективным.

Но дело даже не в этом. Подобное законодательство тем эффективнее, чем ниже уровень допустимых расходов. Однако его сколько-нибудь существенному снижению противодействует само представление господствующего класса о выборах, о традиционных атрибутах буржуазной демократии. Показательны в данном отношении рассуждения известного американского политолога Г. Александера: «Если политическая система стремится быть открытой, допускать конкуренцию в борьбе за власть, ограничения (на предвыборные расходы. — В. Д.) нежелательны, так как в них заложена тенденция поддерживать существующее статус-кво… Ключевой целью политической системы должно быть обеспечение интенсивной конкуренции в борьбе — это содействует тому, чтобы система была более открытой. Ограничения (на расходы. — В. Д.) приводят к сужению возможностей для избирателей получать информацию о кандидатах и политических проблемах, вокруг которых разворачивается борьба. Периодические выборы содействуют структурной организации и политизации общества, что существенно необходимо для функционирования демократии. Сокращение расходов уменьшает возможности для избирателей быть в курсе того, что политический сезон начался, что проходят выборы»32. Иначе говоря, ограничение предвыборных расходов, по мнению автора, фактически противоречит характеру буржуазной политической системы как таковой.

Более того, в ряде случаев ставится под вопрос и сама конституционная правомерность рассматриваемых мер. Сторонники данной точки зрения считают, что ограничение предвыборных затрат неизбежно отражается на конституционных свободах, в частности свободе слова, свободе выражения мнений и участия в политической жизни, так как покрывающие предвыборные расходы суммы складываются из пожертвований отдельных избирателей, вносимых, как рассуждают буржуазные политологи, с целью поддержать разделяемую избирателем предвыборную платформу, программу и т. п. Пока расходы не лимитируются, свобода действий избирателей не ущемляется. Введение ограничений на расходы означает, что многие избиратели (после того как лимит затрат исчерпан) лишаются возможности воспользоваться правом на пожертвование и, таким образом, поддержать соответствующую их взглядам политическую платформу. На данном основании делаются выводы не только о нецелесообразности, но даже о противоконституционности законодательных мер по ограничению предвыборных расходов.

«Свобода выражения мнений», «открытость» политической системы, «конкуренции» в борьбе за власть и т. п., о чем пишут упомянутые выше авторы, разумеется, не более как фикция в условиях капиталистической действительности. Однако поддержание этой фикции, традиционных внешних атрибутов буржуазной демократии важно для монополистического капитала, является одним из идейно-политических условий сохранения его господства. Заботой о данных условиях, собственно, и объясняются позиции буржуазных специалистов, обращающих внимание на негативные с точки зрения интересов господствующего класса аспекты рассматриваемых законодательных мер. Ограничение предвыборных расходов, о чем они не договаривают и чего не без основания опасаются, может сказаться на уровне участия масс в выборах, и без того приближающемся к критическим отметкам, то есть косвенно сыграть роль фактора, содействующего дальнейшей дестабилизации буржуазных институтов власти. Не говоря уже о том, что в приведенных рассуждениях отражается общее недовольство бизнесменов какими бы то ни было мерами, ограничивающими свободу их действия на политической арене с целью защиты своих, частных интересов.

Данными обстоятельствами объясняется преобладающее осторожное отношение буржуазного законодателя к четкому, прямому ограничению объема предвыборных расходов; сложности в разработке соответствующего законодательства, сравнительно ограниченные масштабы его использования; непоследовательность и нерешительность как самих нормативных мер, так и их практического применения. Во многих случаях, даже будучи ограниченными, допустимые суммы предвыборных затрат все же остаются весьма высокими, не всегда доступными для кандидатов со средним достатком. Иначе говоря, выравнять шансы кандидатов, лимитировать преимущества тех, кто состоятелен, при этом, как правило, не удается.

Одной из стран, пытающихся более или менее активно использовать систему прямого ограничения предвыборных расходов, являются Соединенные Штаты. Первые шаги в данном направлении здесь были предприняты еще в 1925 году в рамках закона о борьбе с коррупцией (Federal Corrupt Practices Act), формально остававшегося в силе до 1971 года. Закон ограничивал предвыборные расходы для кандидатов, баллотирующихся в сенат, — 25 тыс. долл., для кандидатов, баллотирующихся в палату представителей, — 5 тыс. долл., допустимые расходы национальных партийных комитетов при организации президентских выборов составляли 3 млн. долл.

Данное законодательство едва ли можно считать удачным. Оно плохо учитывало реальные потребности в финансовых средствах (в ходе президентских выборов 1920 г. затраты республиканцев составляли уже 7,7 млн. долл., т. е. почта в полтора раза превышали вводимые лимиты), не предусматривало оно и сколько-нибудь серьезной системы санкций, оставаясь, по сути дела, неэффективным33: достаточно отметить, что стоимость президентской избирательной кампании 1968 года для республиканской партии составила 25 млн. долл. (при официально действующем лимите в 3 млн. долл.). В данной связи нетрудно понять отсутствие сколько-нибудь заметного интереса к прямому ограничению предвыборных расходов в послевоенный период.

В начале 70-х годов положение, однако, изменилось, что связано с резким возрастанием расходов на выборы, а также участившимися политическими скандалами. В период с 1971 по 1974 год еще 11 штатов (в общей сложности их стало 34) ввели нормативные ограничения на предвыборные расходы, а там, где такие расходы уже существовали, размеры их были пересмотрены, сделаны более реалистичными. На национальном уровне рассматриваемая проблема нашла свое решение в законе 1974 года о федеральных избирательных кампаниях.

Закон не только утверждает сам принцип ограничения предвыборных расходов, рассматривая его как важное средство в борьбе с коррупцией и финансовыми злоупотреблениями, но и предусматривает конкретный, достаточно развернутый механизм соответствующих ограничений. В соответствии с законом:

— кандидат в президенты не имеет права расходовать в предвыборных целях более 20 млн. долл. в ходе основных выборов и 10 млн. долл. в ходе праймериз34; кроме того, предусматривается еще одно ограничение: в ходе праймериз в каждом отдельном штате расходы кандидата в президенты не должны превышать более чем в 2 раза предвыборные затраты кандидата в сенаторы от данного штата;

— предельно допустимые расходы кандидатов в сенаторы в каждом конкретном штате определяются в ходе основных выборов из расчета 12 центов на каждого избирателя, но как максимум не должны превышать 150 тыс. долл., в ходе праймериз — 8 центов на избирателя или как максимум 100 тыс. долл., то есть не более 250 тыс. долл. в целом;

— «потолок» разрешаемых затрат для кандидатов в палату представителей составляет 70 тыс. долл. и в ходе основных выборов, и в ходе праймериз, или 140 тыс. долл. в целом; в штатах, представленных в палате представителей лишь одним депутатом, в отношении кандидатов в нижнюю палату конгресса действуют такие же ограничения, как и в отношении кандидатов, добивающихся выбора в сенат;

— сверх указанных пределов каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20 % суммы фиксированного «потолка») для покрытия расходов по сбору финансовых средств35;

— ограничения накладываются также на параллельно производимые затраты в целях поддержки своих кандидатов со стороны партийных комитетов: национальный партийный комитет имеет право израсходовать на поддержку кандидата в президенты сумму из расчета 2 цента на избирателя по всей стране36; национальный комитет или комитет партии в штате — сумму из расчета 2 цента на избирателя в каждом штате или максимально 20 тыс. долл. для помощи кандидату, добивающемуся выбора в сенат (или кандидату в палату представителей, когда от данного штата избирается лишь один такой представитель); наконец, оба партийных комитета — национальный и в штате — могут дополнительно затратить до 10 тыс. долл. в поддержку каждого из своих кандидатов в нижнюю палату конгресса;

— все отмеченные пределы расходов подлежат при каждых очередных выборах пересмотру с целью учета поправки на инфляцию (увеличиваются в соответствии с индексом роста потребительских цен).

Кроме того, как уже отмечалось, закон ограничивает и самостоятельные расходы частных лиц в поддержку конкретных кандидатов — данный предел составляет 1 тыс. долл.

Характер американского законодательства достаточно специфичен. Сегодня трудно найти какой-либо другой пример столь развернутого и конкретного решения рассматриваемой проблемы. В отличие от предыдущего опыта закон 1974 года предусматривает и поправку на инфляцию, и возможность корректировки фиксируемых пределов затрат в связи с расширением избирательного корпуса (правда, в отношении лишь парламентских выборов), и даже накладывает ограничения на партийные комитеты — традиционную в подобных случаях лазейку. Другими словами, он явно претендует на всестороннее решение вопроса. Известное позитивное значение данного законодательства как фактора, содействующего упорядочению отдельных сторон финансирования избирательна кампаний, разумеется, следует принимать во внимание. Однако и оно обеспечить эффективного решения стоящей проблемы, по сути дела, не может: и оно имеет свои «слабые» места.

Допуская дополнительную материальную поддержку со стороны партийных комитетов, законодательство ставит явно в дискриминационное положение независимых кандидатов. Но это далеко не все. Существующие во многих штатах мелкие местные партии могут поддерживать кандидата одной из национальных партий, оказывая ему соответствующую материальную помощь через свои партийные организации, что является дискриминацией уже против одной из основных партий. Более того, поскольку во многих случаях создавать новые местные партии достаточно просто, открывается возможность (путем их искусственного создания) для дополнительного, обходного финансирования кандидатов двух ведущих партий.

Наряду с этим, ограничивая прямые расходы частных лиц в пользу конкретных кандидатов, законодательство не ограничивает ни количества кандидатов, которым может оказываться подобная помощь, ни общий ее суммарный объем (как это сделано, например, в отношении частных пожертвований суммой в 25 тыс. долл.). Подобное упущение — еще одна лазейка и немаловажная: данная форма помощи для различных кандидатов в обе палаты конгресса по стране может составить в целом внушительные суммы.

Кроме того, сам механизм ограничений, по существу, сконструирован однопланово — ограничения в принципе накладываются только на расходы кандидатов или на отдельные формы материальной поддержки кандидатов. Расходы партийных комитетов, связанные, например, с технико-организационной подготовкой выборов (составление списков избирателей, их регистрация, подготовка избирательных участков и т. п.), остаются практически нелимигированными. Традиционно значительная часть таких расходов лежала на кандидатах. Теперь они, как правило, полностью покрываются партийными комитетами, что заметно облегчает положение кандидатов, позволяя им все свои средства направлять непосредственно на рекламно-пропагандистскую деятельность, косвенно содействуя увеличению таких средств. Поскольку же законодательство не предусматривает никаких ограничений для частных пожертвований в фонды партийных комитетов (все ограничения касаются лишь пожертвований в адрес кандидатов), возможности косвенной помощи кандидатам оказываются весьма широкими: исчерпав допустимые пределы помощи кандидатам и прямых расходов в их пользу, заинтересованные лица могут продолжать оказывать, по сути дела, неограниченную дополнительную поддержку партийным комитетам и, таким образом, увеличивать шансы на успех «своих» кандидатов, как и «своей» партии в целом. Важное с точки зрения проблем политического финансирования данное положение имеет еще один аспект: оно подчеркивает роль партийных организаций в процессе подготовки и проведения выборов37.

Наконец, как любое аналогичное законодательство, закон 1974 года не уточняет, на какие конкретные виды рекламно-пропагандистской деятельности распространяются нормативные положения об ограничении расходов, а на какие нет. Данные проблемы обычно возникают в отношении, например, передач или публикаций, упоминающих имя кандидата, но не призывающих открыто к его поддержке, отстаивающих какие-либо позиции без ссылок на конкретных кандидатов (хотя известно, мнение каких именно кандидатов отражают эти позиции) и т. п. Технические по характеру, эти моменты при желании также могут использоваться как резерв дополнительной обходной поддержки нужных кандидатов.

Иначе говоря, рассмотренное законодательство не лишено многих серьезных пробелов. И, судя по его дальнейшей эволюции, предопределяемой интересами крупного бизнеса, преобладающей тенденцией является курс не на ужесточение, но, напротив, смягчение первоначально введенных ограничений, своеобразную его либерализацию для представителей делового мира. Подтверждением тому может служить, в частности, упразднение в 1979 году в США всех лимитов на предвыборные расходы со стороны партийных комитетов. Неудивительно, что реальная эффективность закона 1974 года о федеральных избирательных кампаниях оказалась гораздо ниже предполагавшейся Практика второй половины 70— начала 80-х годов подтверждает, что сколько-нибудь заметных результатов в достижении поставленных целей — ограничение стоимости избирательных кампаний, сокращение роли денег в политическом процессе — достичь не удалось. Достаточно отметить, что общая стоимость президентской избирательной кампании в 1980 году поднялась, как уже отмечалось, до 250 млн. долл., в том числе расходы Р. Рейгана составили более 62 млн. (при лимите — около 45 млн. долл.); в 1984 г. президентские выборы обошлись в 350 млн. долл.

Американский опыт в известной мере учитывался при подготовке аналогичного законодательства в Канаде, где в 1974 году также принят закон о финансировании избирательных кампаний. Не столь детальное, как американское, канадское законодательство фиксирует принцип ограничения предвыборных расходов, вводя их общий «потолок», который выражен не какой-либо конкретной суммой, но определяется, как и при выборах американского конгресса, пропорционально числу избирателей (из расчета 30 центов на каждого гражданина избирательного возраста). Подобное решение вопроса позволяет при каждой избирательной кампании автоматически варьировать общую сумму допустимых затрат в связи с изменением численности избирателей. Кроме того, законодательство требует гласности материальной помощи партиям: при частных пожертвованиях, превышающих 100 долл., должен указываться их источник. Никаких санкций при нарушении нормативных предписаний закон не предусматривает. Другими словами, канадское законодательство оставляет еще больше лазеек, чем американское, что, разумеется, не может не отражаться на его общей эффективности.

Своеобразно решается вопрос об ограничении предвыборных расходов в Австрии. Австрийский закон о партиях 1975 года, в рамках которого регулируются данные проблемы, вообще не предусматривает какого-либо четко фиксированного предела допустимых затрат. В нем устанавливается лишь сам принцип ограничения расходов на предвыборную агитацию. Механизм реализации этого принципа таков.

В министерстве внутренних дел создается специальная комиссия по проверке денежных средств, предназначенных для предвыборной агитации, под председательством самого министра или назначенного им представителя. Все участвующие в выборах партии обязаны за восемь недель до голосования сообщить этой комиссии размеры выделяемых ими на предвыборную агитацию сумм, которые обнародуются. Через три недели после выборов комиссия публикует сведения о реальных расходах партий с разбивкой их по использованным видам средств массовой информации. За партиями сохраняется право опротестовывать эти сведения. Санкцией за превышение первоначально объявленных сумм является сокращение последующих государственных дотаций партии-нарушителю. Санкции весьма либеральны, особенно если учесть, что из дотаций вычитается лишь 50 % разницы между объявленной и фактической суммой предвыборных расходов, да и то только тогда, когда превышение составляет более 10 % объявленной суммы. При этом закон (ст. 3, § 5) специально оговаривает, что вскрывшиеся нарушения не могут быть основанием для оспаривания итогов выборов. Подобная постановка вопроса, диктуемая интересами господствующего класса, не может содействовать эффективности законодательных мер.

Интересен опыт нормативного регулирования предвыборных расходов в Англии, имеющий давнюю историю: впервые соответствующий вопрос здесь был поставлен еще в 1833 году (Corrupt Practices Act). Сегодня его развернутое решение дается в законе 1949 года об изменении акта о парламенте 1911 года и в некоторых последующих нормативных документах. Закон 1949 года содержит специальный раздел «Расходы по выборам» (§ 60–78), в котором подробно рассматриваются как сами пределы допустимых затрат кандидатов, так и конкретные формы их осуществления, порядок отчетности по произведенным расходам, меры административного воздействия в случае непредоставления отчетности и т. п.38

Спецификой английского законодательства является то, что оно обращено прежде всего к кандидатам, а не к партиям39. В соответствии с законом предельно допустимые расходы кандидатов определяются из расчета 750 ф. ст. плюс дополнительные средства в объеме, пропорциональном количеству зарегистрированных избирателей (по одному шиллингу на каждые три избирателя в избирательном округе графства и на каждые восемь избирателей в городском избирательном округе), что в итоге в зависимости от размера округов составляет в среднем от 1000 до 1500 ф. ст. При этом закон весьма детально регламентирует сам порядок осуществления расходов (все финансовые операции в связи с подготовкой выборов осуществляются только через специально назначаемого кандидатом для этих целей человека — «агента по выборам»; все расходы производятся либо лично кандидатом, либо «агентом»; запрещается расходование денег от имени кандидата без письменного одобрения «агента»; оговаривается порядок финансовой отчетности «агента» и т. п.).

Нормативно фиксируемый «потолок» предвыборных расходов никогда не нарушается; более того, кандидаты зачастую даже не исчерпывают предоставляемых им возможностей; по данным английского государствоведа П. Бромхеда, предвыборные расходы кандидатов колеблются в среднем от 68 % разрешаемого максимума у лейбористов до 79 % у консерваторов40. В этом одна из важных особенностей английской практики в сравнении, например, с американской. Объяснение тому следует искать не в жесткости политико-правовых санкций (чаще всего это — штрафы, лишение парламентского мандата, а порой и временное лишение избирательных прав41) и тем более не в скромности или повышенном чувстве ответственности самих кандидатов. Все объясняется общим характером законодательства, явно одностороннего, игнорирующего специфику современных избирательных кампаний, ту роль, которую играют в их подготовке и проведении политические партии.

Кандидатам нет необходимости нарушать закон просто потому, что ни самих кандидатов, ни крупных бизнесменов он фактически никак не ограничивает. Закон не работает — и наиболее убедительным подтверждением тому служат остающиеся не использованными разрешаемые лимиты затрат, в том числе даже у консерваторов, — партии, отстаивающей интересы монополистического капитала и существующей за счет его поддержки.

Прежде всего, и в этом основной недостаток действующего в Англии законодательства, закон вообще не регулирует финансовую деятельность политических партий. Между тем именно партии играют центральную роль в подготовке и 6-747 проведении выборов и именно они покрывают львиную долю предвыборных затрат. Эта многомиллионные расходы не учитываются, остаются «за рамками» законодательства, по существу, обходящего проблему, затрагивающего лишь ее отдельную, притом далеко не основную часть. «Конечно, является аномалией, — признают английские политологи Д. Батлер и Р. Роуз, обращая внимание на существующий парадокс, — что закон так детально регулирует расходы, произведенные от имени кандидата, и совершенно игнорирует, что делается на общенациональном уровне в целях избрания или поражения партий»42.

Данным положением предопределяется ряд производных пробелов в законодательстве. Во-первых, предусматриваемые им ограничения действуют только в строго определенных по времени рамках официальной избирательной кампании, не распространяясь на предшествующий ей период. Следовательно, вся рекламно-пропагандистская работа партии с целью поддержки своих кандидатов, начинающаяся задолго до официального открытия избирательной кампании, может протекать свободно, независимо от объема сопровождающих ее затрат. «Если расходы на отдельных кандидатов строго ограничены во времени, — отмечает П. Бромхед, — то расходы на рекламу партий между выборами не имеют ограничений, включая плакаты и газеты»43. А эта предварительная реклама закладывает основу для предвыборной деятельности непосредственно самих кандидатов, предопределяя настроения определенной части избирательного корпуса.

Во-вторых, даже в период официальной избирательной кампании пропагандистская деятельность партий в Англии может разворачиваться параллельно и независимо от усилий кандидатов, не будучи связана с существующими в отношении их ограничениями, ибо, как уточняется судебными инстанциями, публикации в прессе, а также «партийное политическое вещание» на радио и телевидении изъяты из определения «избирательных расходов», даже если финансовые средства истрачены для обеспечения успеха конкретных кандидатов. Одно это само по себе многократно расширяет рекламно-пропагандистские возможности кандидатов.

В-третьих, рассматриваемое законодательство имеет своего рода «локальную» ориентацию: оно регулирует предвыборные расходы только в отдельных избирательных округах и в основном касается лишь той части избирательных средств, которая собирается на местах. Однако данными средствами не исчерпываются предвыборные фонды кандидатов. Центральный партийный аппарат может по мере необходимости пополнять эти фонды из своих резервов сверх упомянутых пределов. Иначе говори помимо политической поддержки кандидаты могут пользоваться также открытой финансовой помощью со стороны партий, к тому же не ограничиваемой законом.

В-четвертых, частный капитал, располагает возможностью самостоятельного свободного финансирования предвыборной политической рекламы в любых формах и в любом объеме. В законе, правда, оговаривается, что при этом не должно упоминаться имен конкретных кандидатов. Однако данная оговорка (конечно же, соблюдаемая) мало что меняет по существу: на стороне какой партии выступает крупный капитал, какие позиции он отстаивает и какие кандидаты защищают эти позиции, строя на них свою предвыборную платформу, ясно и без ссылок на конкретные имена. Другими словами, в Англии, как и в других буржуазных странах, крупный капитал сохраняет свободу действий на политической арене.

Вопрос о введении ограничений на предвыборные расходы неоднократно поднимался и во Франции. В его поддержку высказывались центристы и радикалы. Идея нормативных ограничений была одобрена коммунистами, социалистами и левыми радикалами (она, в частности, нашла отражение в совместной правительственной программе этих трех партий 1972 г.). В парламенте по инициативе мелкобуржуазных партий был даже внесен соответствующий законопроект (от 16 апреля 1971 г.). Более того, в одном из официальных выступлений в 1972 году принцип подобных ограничений был поддержан премьер-министром. Этим дело, однако, и ограничилось. Практических шагов по нормативному оформлению данного принципа сделано не было — правящие круги Франции, представители делового мира, разумеется, в нем незаинтересованные, сумели блокировать действия законодательной власти.

Подводя итоги, следует отметить, что общий характер буржуазного законодательства, пытающегося регулировать предвыборные расходы, остается в основном неудовлетворительным. Оно не в состоянии справиться с решением стоящих перед ним задач, а предусматриваемые им меры зачастую слишком осторожны и непоследовательны. Они ориентированы преимущественно на урегулирование частных аспектов проблемы, ее отдельных деталей. Основные, принципиальные вопросы при этом, как правило, обходятся. Сам по себе подобный подход неизбежно приводит каждый раз к появлению все новых лазеек и обходных путей. Разумеется, создаваемый рассматриваемым законодательством правовой механизм закладывает определенную основу для действий государственной власти в данной области, однако реальных возможностей справиться с политически актуальной и неотложной задачей не дает. Не случайно даже сами буржуазные специалисты нередко прямо констатируют, что законодательство, регулирующее предвыборные расходы, является «запутанным, сложным и неудовлетворительным»44.

Не менее важен и еще один аспект — социально-политическая сущность законодательства, прямо сказывающаяся на его общей эффективности. Разрабатываемое буржуазными депутатами, органически связанными с миром бизнеса или находящимися под его воздействием, законодательство, по существу, и не ставит задачи исключить влияние денег на политическую жизнь. Оно стремится лишь упорядочить использование финансовых средств в политических целях, ограничить возможность наиболее явных злоупотреблений. Оно посягает на частные интересы конкретных предпринимателей только во имя защиты общеклассовых интересов буржуазии, то есть направлено на общее укрепление и стабилизацию политического механизма диктатуры капитала. И это в значительной мере выхолащивает его практическую результативность.

Наконец, нельзя не сказать, об отношении к рассматриваемому законодательству со стороны буржуазных партий, чью деятельность оно, собственно, и пытается регулировать. Отношение это открыто пренебрежительное. Именно ведущие партии монополистического капитала в своей практической деятельности при подготовке и проведении избирательных кампаний сводят к минимуму (порой даже на нет) тот ограниченный позитивный потенциал, которым данное законодательство располагает. Таким образом, политическая практика, общий моральный климат политической жизни служат факторами, дополнительно сужающими теоретически возможную эффективность нормативных мер.

«Результаты, достигнутые только при помощи данного подхода (ограничения предвыборных расходов. — В. Д.), весьма незначительны»45, — признает Р. Краэ, давая общую оценку опыта использования рассматриваемого законодательства. Сам принцип нормативного регулирования предвыборных расходов буржуазные теоретики, однако, со счета не сбрасывают, полагая, что он может быть полезным при условии, во-первых, более последовательного и четкого его применения в рамках технически более совершенного законодательства; и, во-вторых, при использовании его в сочетании с другими формами решения поставленной задачи. «Многие все еще утверждают, что традиционные принципы ограничения и гласности (предвыборных расходов. — В. Д.) сделают финансирование избирательных кампаний более демократичным… — отмечают Д. Адамани и Дж. Агри. — Мы не находим в истории, практике или теории ограничений и гласности (предвыборных расходов. — В. Д.) ничего… что подтверждало бы данную точку зрения. Эти традиционные методы являются важными компонентами любой успешной реформы, однако сами по себе, взятые в отдельности или вместе, они не могут содействовать демократизации системы финансирования избирательных кампаний»46. Данные методы, по мнению авторов, должны быть обязательно дополнены прямым участием государства в покрытии предвыборных расходов.

Поиск путей более эффективного регулирования использования денег в политических целях, таким образом, неизбежно выдвигает в число наиболее актуальных и политически важных вопрос о выделении бюджетных средств для подготовки и проведения избирательных кампаний, о государственном финансировании политических партий и их кандидатов.


Деньги и политика


Законодательство о частных пожертвованиях в политических целях | Деньги и политика | Глава III КОМУ И КАК ПОМОГАЕТ БУРЖУАЗНОЕ ГОСУДАРСТВО ( механизм государственного финансирования политических партий)